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17.08.2017

Lesezeit: etwa 7 Minuten

Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen begünstigt die starken Länder

Reform des Länderfinanzausgleichs schwächt den Föderalismus

Sascha A. Roßmüller

Mehr als zwei Billionen Euro beträgt die gesamte Staatsschuld der sich gerne als Wirtschaftslokomotive darstellenden Bundesrepublik. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) wirbt gerne mit der sogenannten „Schwarzen Null“ und war zwar bemüht, wenigstens die weitere Neuverschuldung des Bundes im Zaum zu halten, doch hatte dies vielfach zur Folge, dass die Kommunen und die Ländern mit ihren steigenden Belastungen allein im fiskalpolitischen Regen stehen gelassen wurden. Von den sogenannten versteckten Schulden über ausgelagerte Eigenbetriebe und Investitionsstau ganz zu schweigen. Gleich der EU-Ebene weist auch die Bundesrepublik einige wenige Geberländer und viele Nehmerländer auf. Sowie Deutschland regelmäßig der mit Abstand größte Geldgeber innerhalb der EU ist, war der Freistaat Bayern auch im vergangenen Jahr wiederum der mit Abstand größte Geldgeber im Rahmen des Länderfinanzausgleichs. Laut Auskunft des Finanzministeriums stemmte dieser mit 5,821 Milliarden Euro mehr als die Hälfte aller Ausgleichszahlungen. Größtes Empfängerland war wieder einmal das finanziell angeschlagene, weil rot-rot-grün regierte Berlin. Die seit langem SPD-regierte Hauptstadt erhielt 3,919 Milliarden Euro aus dem Topf des Länderfinanzausgleichs.

Im vergangenen Jahr haben die Geberländer innerhalb des Bundes eine neue Rekordsumme an die ärmeren gezahlt. Ein erschreckendes Kennzeichen für das fiskalische Auseinanderbrechen der Republik ist, dass bereits zum vierten Mal in Folge der Finanzausgleich zwischen den Bundesländern auf ein Rekordvolumen gestiegen ist. Nach endgültigen Zahlen des Bundesfinanzministeriums beträgt dieser 10,62 Milliarden Euro. Dies macht einen erneuten Zuwachs von immerhin gut einer Milliarde Euro im Vergleich zu 2015 aus. Ziel des Länderfinanzausgleichs ist es, zur Schaffung der verfassungsgemäß gebotenen flächendeckend gleichwertigen Lebensverhältnisse in Deutschland beizutragen, was bislang allerdings nicht gelang. Wie sollte es auch, solange Deutschland nur Geld umverteilt, jedoch die Regeln von Strukturpolitik, staatlicher Beihilfe und Mittelverwendung von fremden EU-Vögten in Brüssel festgelegt werden. Seit langem ermangelt es zur Erreichung des vorab genannten Verfassungsziels im Bereich der Daseinsvorsorge, insbesondere betreffend einer immer maroder werdenden Verkehrsinfrastruktur. Die immer eklatanter zutage tretenden Defizite im Finanzausgleichssystem, der nachvollziehbar zunehmende Protest der Geberländer sowie nicht zuletzt das Auslaufen des Solidarpakt II Ende 2019, veranlassten Bund und Länder unlängst ihre Finanzbeziehungen neu zu ordnen. So diesen Sommer durch eine Gesetzesverabschiedung von Bundestag und Bundesrat geschehen.

Ganze 13 Änderungen des Grundgesetzes sowie zusätzliche einfachgesetzliche Regelungen standen im Zuge dessen zu Debatte. Allerdings solange die Bundesregierung einen erheblichen Teil deutscher Steuergelder für fremde Interessen verausgabt, die dann folglich Ländern und Kommunen fehlen, da man bekanntlich jeden Euro nur einmal ausgeben kann, wird stets der fiskalpolitische Keim für das Aufkommen eines Ellenbogenföderalismus um die selbstverschuldet verknappten Finanzressourcen aufkommen. Von daher sollten durch die Neuregelung keine Wunder erwartet werden, schon gar nicht, solange die bisherige vaterlandslose Politclique ihren Auftrag, den Nutzen des Volkes zu mehren und Schaden von ihm abzuhalten, als Weltsozialamt missversteht. Doch was soll nun konkret anders werden? Mit der Reform entfällt der bisherige Länderfinanzausgleich, mit dem die Bundesländer ihre Steuereinnahmen untereinander aufteilen. Nach den bisherigen Regeln werden jedes Jahr zwischen den staatlichen Ebenen Bund, Länder und Gemeinden Steuereinnahmen in Milliardenhöhe umverteilt, im vergangenen Jahr in einer Größenordnung von mehr als 23 Milliarden Euro. Dies wird künftig allein über die Verteilung der Umsatzsteuereinnahmen erfolgen. Zudem erhalten die Länder ab 2020 fast zehn Milliarden Euro vom Bund, wofür dieser jedoch im Gegenzug umfangreichere Kontrollrechte beansprucht. Die Frage, ab welchem Punkt dadurch das föderalistische System an sich in Frage gestellt und somit eine kritische verfassungsrechtliche Situation geschaffen wird, sei an dieser Stellen einmal dahingestellt und möge Juristen überlassen werden. Allerdings gehört nicht zuletzt einer der prominentesten Kritiker dieser Reform sogar den Reihen der Koalitionsparteien an. Kein geringerer als Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) tat seine Befürchtung kund, dass mit den zahlreichen Änderungen am Grundgesetz eine Entwicklung hin zu einem Zentralstaat eingeschlagen würde. Bei den Ländern stößt diese Ausweitung der Kontrollrechte des Bundes verständlicherweise auf wenig Gegenliebe, aber auch die Kommunen sollten dies im Auge behalten, auf dass nicht letztendlich die Schuldenbremse von Bund und Ländern auf ihrem Rücken durchgeführt wird. Verantwortlich für die Kontrolle der Länder soll ein sogenannter Stabilitätsrat sein, der sich schnell den Vorwurf gefallen lassen musste, nichts anderes als eine Art „Quasi-Troika“ für die Länder darzustellen.

 

Ein wesentlicher Teil des umfangreichen Gesetzespakets ist die künftig alleinige Zuständigkeit des Bundes für die Autobahnen, die in einer privatrechtlich organisierten neuen Infrastrukturgesellschaft verwaltet werden. Bisher bauen und betreiben die Länder die Autobahnen im Auftrag und auf Kosten des Bundes. Ab 2021 werden Bau, Planung und Betrieb der Autobahnen und wichtiger Bundesstraßen über diese Gesellschaft betrieben. Die Aufgabe an sich darf zwar nicht auf Dritte übertragen werden, doch heißt es im Gesetzeswortlaut: „Die Gesellschaft kann sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter bedienen.“ Eine Einschränkung ist lediglich, dass sich ein entsprechender Vertrag auf einzelne Vorhaben mit einem Umfang bis zu 100 km erstrecken muss. In der Praxis könnte dies die Gefahr in sich bergen, dass sich private Investoren die Rosinen herauspicken und die weniger attraktiven Teile des Autobahnnetzes von der Öffentlichen Hand betrieben werden muss. Wer die Rechnungshofberichte der vergangenen Jahre kennt, kennt auch die Problematik mit bzw. die Kritik an sogenannten Öffentlich-Privaten Partnerschaften. Darüber hinaus ist mit Blick auf die zu anfangs genannten versteckten Schulden im Auge zu behalten, inwiefern die beschlossene Schuldenbremse umgangen werden könnte, indem evtl. die Möglichkeit besteht, dass sich die Infrastrukturgesellschaft verschulden kann. Im Falle eines kreditfinanzierten Arbeitens dieser, würde dies sogar teurer zu stehen kommen, falls entsprechende Kredite ggf. ohne Staatsgarantie angenommen werden müssten. Kritiker an der Infrastrukturgesellschaft, sprachen bei den Debatten mitunter von einem Geschenk an Versicherungen und Anlagefonds. Zudem wird ein Einschnitt in die parlamentarischen Rechte des Bundes und der Länder kritisiert. Die Kritiker beriefen sich in ihrer Argumentation unter anderem auf ein Gutachten des Bundesrechnungshofs. Eine abschließende Beurteilung mag vielleicht als verfrüht gelten, jedoch dürfte außer Frage stehen, dass wohl die wenigstens für Deutschland französische Verhältnisse wünschen, wo sich drei Konzerne die Mauteinnahmen teilen und eine Umsatzrendite von mehr als 20 Prozent realisieren.

Ein weiterer Bestandteil der Reform ist die Lockerung des Kooperationsverbots im Bildungsbereich. Bisher verbietet das Grundgesetz direkte Finanzhilfen des Bundes an die Kommunen, da diese rechtlich an die Bundesländer angebunden sind. Doch künftig darf der Bund finanzschwache Kommunen direkt, beispielsweise bei der Schulsanierung, fördern. Hierfür soll ein Bundesprogramm in Höhe von 3,5 Milliarden Euro aufgelegt werden. Allerdings beträgt inzwischen der bundesweite Investitionsstau in Schulen satte 34 Milliarden Euro. Einige Stimmen fordern ohnehin die vollständige Aufhebung des Kooperationsverbot über den Bildungssektor hinaus. Alles in allem wird sich die Reform daran messen lassen müssen, ob und inwiefern es durch sie gelingen wird, das Auseinanderdriften der Länder hinsichtlich ihrer Finanzkraft zu verringern oder bestenfalls zu beheben. Allerdings stehen die Auspizien hierfür nicht allzu günstig, deutet doch eine Untersuchung der Universität Leipzig unter der Federführung von Professor Lenk sogar auf das exakte Gegenteil hin. Derzufolge werden ab 2020 ausgerechnet die ohnehin bereits relativ finanzstarken Länder überproportional profitieren. Besagten Berechnungen zufolge wird beispielsweise Bayern jährlich pro Einwohner 271 Euro mehr erhalten, hingegen Brandenburg lediglich 134 €. Dies wäre ein kaum wünschenswertes Resultat dieser Reform, das auch mitnichten die ihr immanente Zentralisierungstendenz des föderalistischen Systems rechtfertigen würde. Und dies ist wahrlich kein unerheblicher Aspekt. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass laut dem Staatsrechtler Professor Hans Herbert von Arnim der ursprüngliche Sinn des Föderalismus im Versprechen liegt, dadurch werde das Regieren durch und für das Volk gestärkt.

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